Alla luce degli andamenti che hanno caratterizzato l’economia italiana nell’ultimo decennio - vale a dire una crescita media prossima allo zero, aumento delle disuguaglianze e assenza quasi totale di riforme strutturali - gli anni novanta dello scorso secolo appaiono un periodo relativamente favorevole del nostro sviluppo (nota 1). L’accordo del luglio ’93 tra sindacati imprenditori e governo, definendo un modello di concertazione nei rapporti tra le parti sociali e nuove linee per la politica dei redditi, ha infatti dato avvio ad un percorso che, accompagnato da un inusuale rigore delle politiche fiscali, ha permesso al nostro paese di accedere direttamente alla moneta unica, con i relativi effetti positivi sul controllo dell’inflazione e sulla capacità di reagire alle ondate speculative ricorrenti nei mercati finanziari internazionali.
Negli stessi anni, tuttavia, il venire meno di una leva competitiva come la svalutazione, più volte utilizzata in periodi precedenti dalle imprese italiane per tenere il passo con le imprese di altri paesi, e l’emergere di forme a volte esasperate di concorrenza intervenute a seguito della globalizzazione dei mercati, hanno avuto un notevole impatto sul funzionamento del mercato del lavoro. L’aspetto più evidente è stato il progressivo allargamento dell’area della “precarietà”, ovvero un insieme di condizioni di lavoro caratterizzate da frequenti interruzioni e dal prevalere di bassi salari, oltre che da un’intrinseca limitazione delle tutele normalmente attribuite ai contratti a tempo indeterminato.
La precarietà del lavoro riguarda soggetti di diversa età, genere e professionalità ma, come dimostrano i rilievi statistici, è indubitabile che sono le generazioni più giovani che accedono al mercato del lavoro quelle che stanno subendo in misura maggiore gli effetti. All’instabilità dei rapporti di lavoro va aggiunto che, nei momenti più critici della congiuntura, appare difficile per i giovani la ricerca di una qualunque occupazione (nota 2) e che, come emerge da alcune indagini, “… anche quando trovano lavoro i giovani stentano a ricoprire ruoli e mansioni superiori. In genere le persone tra 25 e 34 anni svolgono mansioni impiegatizie e molto meno funzioni direttive o dirigenziali. Ciò rimane in gran parte vero anche per le persone tra 34 e 49 anni: in questo senso in Italia si può rimanere giovani ben oltre i 40 anni…”(nota 3).
Di fronte a questi fenomeni che incidono negativamente sul quadro delle opportunità, erodendo l’area del mercato del lavoro regolato, e che producono una sostanziale segmentazione tra figure contrattuali più “protette” e aree di marginalità, sul finire degli anni novanta sono cominciate ad emergere proposte che si ponevano l’obiettivo di riequilibrare le disparità di carriera, di reddito e di protezione sociale delle nuove generazioni rispetto alle generazioni meno giovani. Tra queste proposte, quella che ha avuto forse maggiore risonanza è contenuta in un saggio di Nicola Rossi dedicato alla riforma dello stato sociale italiano e, in particolare, alla possibilità di rimodellare le politiche ridistributive, tralasciando l’obiettivo ritenuto illusorio e ideologico dell’uguaglianza dei punti di arrivo e rafforzando invece le misure dirette ad ottenere un’effettiva uguaglianza delle opportunità. In concreto, l’indicazione principale contenuta nel saggio può essere sintetizzata nell’idea che per riequilibrare la situazione dovrebbero essere rivisti gli schemi di protezione che darebbero troppi vantaggi ai lavoratori “padri”, costruendo un sistema di welfare adeguato alle mutate condizioni sociali ed economiche del paese, più basato su logiche universalistiche e meno sugli schemi tradizionali di carattere occupazionale (nota 4).
A seguito di questa proposta, ma non solo, il dibattito sul rapporto tra generazioni e sulla necessità di rimodellare il sistema di protezione sociale nel nostro paese ha avuto molteplici sviluppi. Tra le questioni più a lungo discusse, si può ricordare l’obiettivo di introdurre uno strumento means tested, a favore delle fasce indigenti della popolazione, basato su principi di universalismo selettivo, essendo il sistema di welfare italiano privo di una forma stabile di sostegno al reddito. Tale ipotesi, che ha incontrato l’opinione favorevole di diversi studiosi (nota 5) e che ha avuto anche un ampio spazio in alcuni momenti del dibattito parlamentare, ha però dovuto fare i conti con la ristrettezza dei vincoli del bilancio pubblico che ne hanno di fatto limitato la portata ad una sperimentazione temporanea, definitivamente cessata con il governo di centro destra insediatosi nel 2001, oltre a qualche limitata applicazione su scala regionale.
Opinioni più controverse sono invece emerse sul supposto conflitto generazionale che, come si evince dal titolo del saggio, vedrebbe nel “meno ai padri” la condizione per dare maggiore protezione e sicurezza ai figli. Questa convinzione trova infatti diversi elementi di contraddizione nella realtà del mercato del lavoro e nel funzionamento dello stesso sistema di protezione sociale (nota 6). Innanzi tutto, i rapporti contrattuali a tempo pieno e indeterminato rappresentano tuttora lo standard più applicato nei paesi europei, mentre la diffusione eccessiva dei rapporti a termine, data anche la particolare concentrazione nelle età di ingresso al mercato del lavoro, solleva ovunque forti obbiezioni, perché l’insicurezza che caratterizza queste forme contrattuali è considerata tra le principali cause delle fragilità e del disagio sul piano sociale.
Va peraltro detto che la precarizzazione del lavoro è valutabile negativamente anche sotto il profilo dell’efficienza economica e degli obiettivi di incremento della produttività nel medio e lungo termine (nota 7). Da questo punto di vista, un aspetto particolarmente critico è rappresentato dai percorsi “discontinui”, cioè contrassegnati da ripetuti contratti a termine, in cui i lavoratori possono trovarsi intrappolati, con conseguenze negative sulla crescita della professionalità e sulle scelte di investimento in capitale umano (nota 8).
Riguardo ai sostegni previsti in caso di riduzioni d’orario o di interruzioni involontarie del rapporto di lavoro, cioè i cosiddetti ammortizzatori sociali, va detto che essi sono presenti in tutti i paesi dell’Unione europea e hanno consistenza e modalità di erogazione molto simili a quelle di cui beneficia la componente più protetta dei lavoratori italiani. I problemi per le politiche del lavoro in Italia, perciò, non sembrano tanto legati a un eccesso di tutele, che potrebbe anche disincentivare la ricerca attiva di occupazione, quanto piuttosto a una copertura che esclude parzialmente o totalmente dai benefici più strutturati quote maggioritarie del lavoro dipendente (nota 9), nonché ad una carenza organizzativa dei servizi per l’impiego, diffusa in varie aree del territorio nazionale ma concentrata soprattutto nelle regioni del centro sud dove le problematiche occupazionali sono particolarmente complesse.
Restando sul tema degli ammortizzatori sociali, si deve anche aggiungere che nella recente crisi economica mondiale, il ruolo degli strumenti di protezione sociale, soprattutto di quelli che incidono direttamente sul reddito disponibile, è stato valutato in modo positivo per la capacità di contenere sia l’incidenza che la durata degli effetti della crisi (nota 10).
Per quanto attiene agli strumenti di politica del lavoro appare dunque difficile trovare elementi di contrasto generazionale riguardo ai livelli di protezione, se non indirettamente attraverso un doppio piano di analisi: il primo dice che ci sono varie forme contrattuali, soprattutto quelle atipiche, che sono prive o ricevono un’inadeguata protezione sui rischi di interruzione del reddito; l’altra evidenza indica che le forme contrattuali atipiche e precarie si concentrano sui contratti in ingresso al mercato del lavoro dove la presenza dei lavoratori più giovani è ovviamente di gran lunga maggioritaria.
L’esito di questa combinazione è che le fasce adulte, inserite da più tempo nei settori più stabili, hanno in media gradi di protezione più elevati dei giovani entrati più di recente nel mercato del lavoro e spesso inseriti in settori meno strutturati con forme contrattuali atipiche. Se nell’ambito delle politiche del lavoro le disparità generazionali trovano una spiegazione in fattori che potrebbero essere riequilibrati con alcuni opportuni interventi (contrastando la ripetitività dei contratti temporanei, armonizzando il sistema degli ammortizzatori, rafforzando la rete e l’organizzazione dei servizi per l’impiego, …), più complessa appare la situazione sul versante previdenziale. La norma che ha strutturalmente modificato il sistema pensionistico italiano (la legge n.335 del 1995), avendo l’obiettivo di garantire la sostenibilità finanziaria del debito pensionistico nel lungo termine, ha infatti introdotto un principio di corrispettività molto stretto tra contributi versati e prestazioni, che ha delimitato drasticamente i meccanismi ridistributivi interni al sistema, sia quelli indesiderati derivanti da fattori distorsivi connaturati al regime retributivo, sia però anche quelli di natura solidaristica.
Da questa constatazione si ricavano due distinte aree di problemi. La prima riguarda l’impatto generazionale della riforma del 1995 e di altri interventi succedutisi negli ultimi quindici anni. La seconda concerne invece il riproporsi di un rischio sociale ben conosciuto, quello di povertà o comunque di un reddito insufficiente in età avanzata (in sede di confronto europeo ma anche nella Costituzione italiana si parla di “adeguatezza delle prestazioni”), che le grandi riforme del welfare del secondo dopoguerra sembravano aver sostanzialmente rimediato.
Per misurare gli effetti generazionali delle riforme pensionistiche servono modelli complessi e metodologie affidabili. Le analisi condotte più di recente indicano che al termine della “lenta transizione” al sistema contributivo si raggiungeranno gli obiettivi della sostenibilità finanziaria (stabilità della spesa pensionistica in rapporto al PIL) e dell’equità intergenerazionale (tassi di rendimento delle contribuzioni allineati alla crescita del PIL nell’arco della vita di ogni generazione). Gli oneri conseguenti alla riforma, misurabili in termini di minore rendimento dei contributi versati, ossia di prestazioni più basse a parità di carriera contributiva, non sono facilmente calcolabili sulle coorti che sono andate o andranno in pensione a partire dalla data della riforma e per i prossimi trent’anni, perché i fattori determinanti sono molteplici (età anagrafica, età di pensionamento, genere, categoria di assicurato, durata della transizione, ecc.) (nota 11).
Certamente per le future pensioni, in particolare per quelle che saranno erogate in regime contributivo pieno, si prospettano livelli medi decrescenti rispetto ai salari medi (in ciò vi è anche un effetto significativo del meccanismo di indicizzazione ancorato solo ai prezzi e non più ai salari) e, individualmente, un ammontare della prestazione che diminuisce in rapporto all’ultimo reddito da lavoro: rapporto che viene usualmente denominato “tasso di sostituzione” (nota 12).
Per sintetizzare la problematica distributiva riconducibile al funzionamento del sistema pensionistico, si può quindi dire che, dopo le riforme, sono stati raggiunti risultati apprezzabili sia in termini di futura sostenibilità finanziaria del sistema che di graduale applicazione di un solido principio equitativo. Ambedue i risultati sono tutt’altro che da sottovalutare, perché il primo dà maggiori garanzie per il futuro e il secondo rafforza la legittimazione del sistema pubblico. Una riforma che riporta tendenzialmente in equilibrio bilanci finora deficitari necessariamente tocca le future prestazioni ma, va chiarito, questa decurtazione nel caso italiano riguarda le generazioni nate dagli anni sessanta in poi, ossia anche quei lavoratori che oggi non possono più essere considerati giovanissimi. Inoltre, stabilizzare la quota della spesa previdenziale sul PIL significa anche non dovere aumentare la pressione fiscale sulle future generazioni di lavoratori, quelli oggi sono effettivamente molto giovani o non ancora nati.
Il nuovo modello adottato - cioè il sistema contributivo – lascia inoltre spazi per compensare la diminuzione delle prestazioni con scelte consapevoli di prolungamento della vita attiva. Restano tuttavia per il legislatore due compiti fondamentali. Primo, trovare misure efficaci per rendere realistica l’opzione di continuare a lavorare in età matura, dato che attualmente il nostro paese figura agli ultimi posti nei tassi di occupazione oltre i cinquant’anni di età. Secondo, anche più urgente, ripensare a strumenti solidaristici da immettere stabilmente nel sistema pensionistico per compensare le carriere discontinue e i bassi salari, come parte integrante delle politiche di contrasto della povertà. Su questi fronti, in Europa, gli altri paesi si stanno già muovendo con vari strumenti, come le politiche di active ageing, nuovi schemi di minimum pension, il rafforzamento e l’incentivazione della previdenza di secondo pilastro, la cui efficacia potrebbe costituire un utile insegnamento per il legislatore italiano.
Gli argomenti fin qui sinteticamente richiamati lasciano intendere che nell’agone distributivo, la competizione generazionale, specie sui terreni del lavoro e della protezione sociale, si regge spesso su luoghi comuni che per la loro complessità meriterebbero approfondimenti maggiori prima di essere tradotti in facili slogan. Per quanto poi riguarda i beneficiari di livelli più elevati di reddito, occorre ricordare che c’è ad esempio un nesso forte, illustrato in diversi lavori di ricerca, tra condizioni di reddito iniziali, che sono quelle della famiglia di appartenenza, e opportunità di carriera e di inserimento sociale (nota 13) . C’è inoltre, per chi ne ha le possibilità, una forte propensione a risparmiare, anche durante gli anni del pensionamento, in funzione dell’eredità per i figli. Tutto ciò dice che per capire meglio i meccanismi di come si distribuisce, si accumula e si beneficia del reddito - che significa individuare chi trae effettivamente i vantaggi e quali sono i fattori che determinano questi stessi vantaggi - servono strumenti di analisi più articolati.
A tale proposito, per concludere va segnalata un interessante analisi di due studiosi della distribuzione del reddito che riguarda la trasmissione delle disuguaglianze economiche dai genitori ai figli. Il fenomeno può essere rappresentato utilizzando un “coefficiente di elasticità intergenerazionale dei redditi”, noto come coefficiente ß, il quale misura la persistenza media dei divari distributivi. Valori più elevati di ß indicano che i divari di reddito fra i genitori tendono a persistere maggiormente anche fra i figli (nota 14).
Osservando i risultati di una elaborazione riguardante i livelli di reddito da lavoro, limitatamente ai principali paesi europei, emerge che a fronte di valori di ß compresi tra 0,15 e 0,41 l’Italia registra un coefficiente di 0,51 avvicinata solo dal Regno unito (0,5). Ciò dice che nel nostro paese sembra esservi una tendenza più accentuata della media degli altri paesi alla cristallizzazione delle condizioni reddituali di generazioni che si succedono in linea diretta.
Per capire la portata di questo fenomeno è anche utile confrontare la disuguaglianza intergenerazionale con quella attuale. L’Italia è un paese ad elevata disuguaglianza corrente che tende a trasmettere in modo rilevante la disuguaglianza dai padri ai rispettivi figli. Poiché questo legame tra indicatori di disuguaglianza corrente e intergenerazionale riguarda anche molti altri paesi, è ragionevole supporre che vi sia una correlazione tra le due misure, che merita ulteriori approfondimenti in quanto essa segnala un aspetto della disuguaglianza a cui finora non è stato dato sufficiente peso e che comporta di riconsiderare l’idea che meritino più attenzione i futuri divari di reddito rispetto alla disuguaglianza corrente. La correlazione appena richiamata implicherebbe invece che dove è maggiore la distanza economica tra individui è anche maggiore l’effetto di trasmissione delle disuguaglianze dai padri ai figli. Per quanto questo risultato richieda ulteriori conferme, soprattutto sul versante dei nessi causali, esso offre un’importante indicazione per gli interventi di policy, in quanto se la disuguaglianza corrente incide su quella intergenerazionale, “… il progetto di ridurre quest’ultima disinteressandosi della prima, poggerebbe su debolissime fondamenta”.
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1) Il tasso medio annuo composto di variazione del PIL dal 2000 al 2010 è stato pari allo 0,19%, mentre nel periodo 1990-2000 lo stesso tasso di crescita è stato dell’ 1,59%.
2) I dati Istat riferiti all’ultimo trimestre del 2010 indicano che, a fronte di un tasso di disoccupazione totale pari all’8,7%, il tasso di disoccupazione dei giovani tra 15 e 24 anni ha raggiunto il 29,8%, con un massimo del 42,4% per le donne del Mezzogiorno.
3) Vedi E.Baldacci, Meno ai padri e niente ai figli ? Disagio, opinioni e partecipazione politica tra i giovani: alcuni risultati, novembre 2005, www.italiacelafara.it
4) Nicola Rossi, Meno ai padri e più ai figli. Stato sociale e modernizzazione dell’Italia, il Mulino Bologna 1997.
5) Solo per citarne alcuni noti si possono vedere i saggi di: Massimo Paci, Nuovi lavori, nuovo welfare. Sicurezza e libertà nella società attiva, il Mulino, Bologna 2005; Laura Pennacchi, Lo stato sociale del futuro, Donzelli Ed., Roma 1997.
6) Sul significato ridistributivo del “meno ai padri e più ai figli” ci sono anche obiezioni di carattere ideologico che ne vedono un possibile strumento per smantellare diritti che i lavoratori hanno faticosamente acquisito attraverso un lungo percorso negoziale. Si veda, ad esempio, il recente articolo di Massimo D’Antoni, Meno ai padri peggio ai figli, 10 aprile 2011, www.leftwing.it
7) Il tema è stato trattato in vari interventi dal Governatore della Banca d’Italia ed è richiamato anche a pag. 13 delle recenti “Cosiderazioni finali” dell’Assemblea Ordinaria, Roma 31 maggio 2011
8) In proposito, è opportuno ricordare che, nell’intento di conciliare flessibilità e tutele, in una prospettiva di superamento del dualismo tra contratti permanenti e temporanei, è stata anche proposta l’adozione di un contratto che contempla un periodo triennale di inserimento, con possibilità di licenziamento compensato monetariamente, e una successiva stabilizzazione a tempo indeterminato con le regole previste dallo statuto dei lavoratori. Vedi Tito Boeri e Pietro Garibaldi, Il “testo unico” del contratto unico, www.la voce info, 19.10.2007
9) Questo si evince anche dai dati Eurostat, che registrano una percentuale sul PIL delle spese per la disoccupazione in Italia pari allo 0,5% contro una media EU27 dell’1,3%. Cfr, Eurostat, The Social Situation in the European Union 2009, Bruxelles, February 2010
10) Questo aspetto è evidenziato in un recente rapporto predisposto per il Parlamento europeo dove si afferma che “… social protection, in particular unemployment benefits, minimum income support and progressive taxation, have significantly contributed to reducing the depth and the duration of the current recession in EU Member States and to stabilising labour markets and consumption..”. IZA Research Report, The Role of Social Protection as an Economic Stabiliser: Lessons from the Current Crisis, n° 38, December 2010 (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=EN).
11) Carlo Mazzaferro e Marcello Morciano, I costi della lenta transizione al sistema contributivo: un’analisi distributiva, Studi e Note di Economia, Anno XIV, n. 3-2009, pagg. 515-540
12) Una completa illustrazione del modo di interpretare i tassi di sostituzione e il loro andamento richiede uno spazio che va oltre quello previsto per questo breve articolo. Per un aggiornamento si possono consultare: EU Social Protection Committee, Indicator Sub Group, Updates of current and prospective theoretical pension replacement rates 2006-2046, Bruxelles, July 2009; Ministero dell’economia e delle finanze, Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico e socio sanitario. Aggiornamento 2009, Roma, marzo 2010; OECD, Pensions at a Glance 2011, Paris, March 2011
13) “… sia nell’ambito del lavoro dipendente che nell’ambito del lavoro autonomo, i canali formativi ufficiali sono ben lungi dal garantire una piena indipendenza delle scelte occupazionali dal contesto sociofamiliare dei singoli e quindi una reale uguaglianza delle opportunità. Al contrario, le storie familiari sembrano in grado di segnare profondamente i sentieri occupazionali dei singoli.” Cfr. Francesca Fabbri e Nicola Rossi, Caste non classi. Una società immobile, “Rivista bimestrale di cultura e politica” n.1, Il Mulino, Bologna 1997
14) Si veda l’interessante analisi, in particolare il cap. 6, di Maurizio Franzini e Michele Raitano, Disuguaglianze economiche. Tendenze, meccanismi, e politiche, “Rapporto Nens”, Roma, novembre 2009.